一、何为“节地”

节地，顾名思义，就是节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。

节约集约用地主要包括以下三层含义：一是节约用地，各项建设都要想方设法节省用地，控制增量，减少绝对量；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度，利用存量，强调相对量；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

我国追求增量的时代已成为过去，当今土地利用的核心问题应瞄准存量用地，坚持严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率，完善节地评价体系，形成新时代节地共识，让节地理念深入人心，共同驱动国家高质量发展。

节地评价是促进节约集约用地的重要基础性工作，是依据有关法规、政策、规划、标准，针对特定目标、预期效果和管理需求，在相关调查基础上，客观评价土地资源节约集约利用现实状况和目标实现程度，找出存在不足，明确改进方向，提出促进节约集约用地对策措施的过程。

节地评价工作体系的完善，有利于及时掌握和科学评估存量建设用地开发利用的空间、潜力；更加注重统筹规划，合理平衡各类用地的需求；更加注重利益平衡，实现政府、社会、开发主体等的共赢。

节地评价工作体系涵盖宏观、中观和微观三个层次。按类型划分为考核评价、基础评价、项目评价。

二、为何“节地”

节地评价是自然资源管理的一项基础性工作，是构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”自然资源管理新格局的重要平台，是凝聚各方合力推进土地节约集约利用的有效手段。在当今用地紧张的存量时代，更应坚持节地评价的基础性地位，健全完善评价工作机制和技术体系，全面推进节地评价工作，使其在促进土地资源节约集约利用过程中发挥更大作用。

三、“节地”之路

节约集约用地在我国由来已久，且在新中国长足发展。1986年颁布的第一部《土地管理法》第二十条规定：国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地；1998年修订的《土地管理法》明确将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为我国的基本国策；从1991年的第一个全国土地日到2020年的第三十个全国土地日，近半数的土地日主题出现“节约集约用地”这个高频词。

我国针对节约集约用地出台的政策文件数不胜数，2014年发布的《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令），是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，其中重点提出对建设用地进行总量控制，对存量用地要注重盘活利用。下文仅列举了近年来国家层面关于节约集约用地的重要政策文件，其中《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）和《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发〔2015〕16号）都因文件执行的有效期仅为五年而失效。

四、“节地”之变

从节地评价的历史政策演变，聚焦到建设项目节地评价上，从国土资厅发〔2015〕16号文到自然资办发〔2021〕14号文（下文分别简称16号文、14号文），看看自然资源部如何逐步规范开展建设项目节地评价工作。

党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出强化节地标准建设。为充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用，促进标准未覆盖或者超标准用地的建设项目合理用地，切实提高节约集约用地水平，强调重视规范开展建设项目节地评价工作。

建设项目节地评价是建设用地标准控制制度的重要组成部分，是促进科学合理用地的重要支撑，对完善节约集约用地评价体系、推进节约集约用地具有重要意义。国家要求在建设项目用地预审和建设用地审查报批环节，进一步完善制度措施，细化操作程序，应用科学方法和先进技术，借助专业力量，规范开展节地评价，推进建设项目节约集约使用土地。

突破标准类——严格把关

各地要严格执行国家发布的各类土地使用标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。对因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，有法定审批权的地方自然资源主管部门应当对申报材料中超标准的原因、申请用地的依据开展节地评价，组织专家评审，出具评审论证意见，并将其作为建设用地供应的依据。

无标准类——加强把关

对于国家和地方未颁布土地使用标准的建设项目，有法定审批权的自然资源主管部门应当结合行业专业技术设计规范、建设规范等，加强审核把关，主要包括：规模、功能分区等是否体现了项目所在区域的地形地貌特征；是否合理利用地上地下空间或者科学、合理提高项目投资强度、容积率、建筑密度等；是否采取了先进的项目工艺流程、施工工艺和技术；对存在远期预留用地的项目，是否可以分期报批，避免低效、闲置；是否采取措施少占或不占耕地、避让永久基本农田；是否为降低建设成本而粗放用地；是否设置了不必要的功能分区；是否存在“搭车用地”、多报少用等。依据申报材料以上内容无法作出判断的，有法定审批权的自然资源主管部门开展节地评价，组织专家评审论证，出具评审论证意见。

根据14号文要求，各级自然资源主管部门要严格落实国务院“放管服”改革要求，做好建设用地审批与节地评价的工作衔接，不得新设审批事项。要保障建设项目节地评价工作经费，不得向市场主体转嫁费用。自然资源部负责审查的建设项目，由所在地的省级自然资源主管部门组织开展节地评价。对水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地、涉密工程用地、小型工程用地、小于0.2公顷的工程项目用地，以及未确定用地主体、以招标拍卖挂牌方式供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，可不列入建设项目节地评价范围。

为了提高建设项目用地审查报批效率，16号文和14号文两份文件都明确了不列入建设项目节地评价范围。为进一步落实国务院“放管服”改革要求，使建设项目节地评价工作更加规范化和合理化，14号文缩减了节地评价范围，增加了不列入建设项目节地评价范围。

保留原范围

14号文保留了16号文原不列入建设项目节地评价范围：水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地。

增加新范围

14号文新增不列入建设项目节地评价范围，增加范围如下：涉密工程用地、小型工程用地、小于0.2公顷的工程项目用地，以及未确定用地主体、以招标拍卖挂牌方式供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。

各级自然资源主管部门要加大宣传力度，推动开展节地技术和节地模式研究，提高用地单位、设计单位等主动节地意识，推进节地评价成果在土地使用标准和行业技术规范修订工作中应用，营造多方互动的节约集约用地氛围。

使用集体土地的建设项目，参照14号文执行。14号文自2021年1月6日起执行，且无设置文件有效期，后附《建设项目节地评价报告示范文本》《建设项目节地评价专家论证意见示范文本》。

来源| 国地资讯技术中心

作者| 许翠芸

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建设项目节地评价报告示范文本

建设项目节地评价专家论证意见示范文本

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