广西地方政府投融资平台转型研究报告2021（节选）

摘要

本报告聚焦广西地方政府投融资平台转型问题，通过构建测度指标体系，对广西壮族自治区地方政府投融资平台转型发展评价及问题方面展开研究，形成广西壮族自治区地方政府投融资平台转型发展评价的综合报告，全面反映广西壮族自治区地方政府投融资平台整体发展情况，并针对性地提出转型发展建议。本报告主要从四个部分开展研究：

第一部分对广西地方政府投融资平台所处的经济、财政和债务环境进行分析，形成一个全面的认识；

第二部分对广西地方政府投融资平台及其存在的问题进行详尽梳理和分析，全面把握广西各级平台的发展现状和格局；

第三部分通过构建指标评价体系及相关数据信息，得出自治区、地级市、区县三级政府投融资平台的排名结果并展开分析，以期清晰知晓“家底”，在政府投融资平台转型中做到量体裁衣。

第四部分是立足于上述宏观环境和广西地方政府投融资平台发展情况，针对性提出广西地方政府投融资平台转型方向和路径，指导广西地方政府投融资平台顺利实现转型发展，成为地方城市建设、产业升级、经济发展的“加速器、放大器和稳定器”。

本报告所指地方政府投融资平台包括地方政府出资设立的综合性投资公司以及行业性投资公司，也包括地方各类国有资产经营管理公司，不包括农林牧渔、出版、制造等纯产业类公司。评价样本是截至2020年底仍有存续的公开发行债券的自治区、地级市、区县三级地方政府投融资平台，对于过去发行过、但已无存续债券的地方政府投融资平台没有纳入样本中。

第一部分 广西壮族自治区地方政府投融资特点及存在的问题

一、广西壮族自治区地方政府投融资平台特点

（一）地域特点

广西壮族自治区下辖有南宁、柳州、桂林、梧州、北海、崇左、来宾、贺州、玉林、白色、河池、钦州、防城港及贵港共14个地级市，所有地级市均有地方政府投融资平台在开展投融资工作。其中，南宁、柳州合计拥有非省级地方政府投融资平台14家，占全区的比重为31.82%。广西地方政府投融资平台具有明显地域性特点，主要集中在南宁和柳州，其他投融资平台平均分布在广西剩余其他地级市。

（二）行业特点

广西各大投融资平台的主营业务主要集中在基础设施建设、高速公路建设运营、土地开发整理、公用事业、贸易等领域。

结合广西现有的地方投资融资平台主要经营业务范围来看，整个区平台公司仍以基础设施建设业务为主，这部分业务主要都是地方政府的委托代建项目及其他政府相关项目，与当地政府的关联性较强。以市级平台为例，像广西旅发、南宁城投、柳州东投、柳州城投等平台公司，主营业务以所属地的基建、土地整理及公用事业类项目建设为主。相对而言，国有投资运营的平台公司较少，仅广投集团、广西柳投、钦州开投等少数公司开展。综上看来，广西壮族自治区内的投融资平台公司的业务主要集中在所属地的基础设施建设项目，仍处于平台转型发展的前期阶段，整体转型的完成度处于较低水平。

二、广西壮族自治区地方政府投融资平台存在的问题

（一）地方政府投融资平台融资压力较大

地方财力弱，城投融资难。2020年度广西一般公共预算收入为1,716.94亿元，一般公共预算支出为6,179.47亿元，财政自给率为27.78%，存在较大的财政收支缺口。根据发改委、证券交易所、银行间市场的相关融资政策及相关融资操作经验，地方政府的财力与地方城投公司的融资能力息息相关。从整体来看，除南宁外，广西各地市普遍存在融资难度大、成本高、资金来源窄等情况，“区外”资金入桂难普遍存在。

发展速度快，融资需求大。2020年度，东盟已经成为中国第一大贸易合作伙伴，随着中国同东盟之间的合作、西部陆海新通道建设的持续推进，广西各平台公司将会有更多产业投资和基础设施建设任务。

城市化水平低，基建投资需求大。2020年，广西城镇常住人口为2717.10万人，常住人口城镇化率为54.20%，低于全国平均水平，城市化的水平仍然较低，仍需要进一步增加城市化的基础设施建设，提高城市化水平。

（二）地方政府投融资平台发展差距较大

广西壮族自治区各地级市经济财政实力分化比较严重，各地级市的平台公司数量和发展情况差距亦较大。广西AAA级城投平台集中分布于自治区本级，经济发展水平较强的南宁市、柳州市和桂林市的城投平台公司数量较多且以AA+和AA级为主，其余地市城投平台数量较少且评级均位于AA及以下，北海、贵港和贺州更是只有1家市级政府投融资平台。整体看来，经济水平发展较好的地区，地方政府投融资平台发展情况较好，经济水平发展较弱的地区，地方政府投融资平台发展相对滞后，区域发展不平衡，各平台发展差距较大。

（三）直接融资比例较低，存在一定比例的非标融资

由于广西地方政府投融资平台评级相对不高，导致平台公司直接融资金额偏低，直接融资占比不高。通过对广西54家投融资平台样本企业进行分析，其直接融资占比仅有17.91%。相对于直接融资，54家样本企业中非标债务占比超过20%的有5家，分别为广西桂东电力股份有限公司32.02%，河池市城市投资建设发展有限公司31.08%，北海银滩开发投资股份有限公司30.84%，明显高于同行业平均水平。广西壮族自治区由于自身地方政府投融资平台自身资质等问题，直接融资金额偏低，不能满足平台公司资金需求，平台公司只能寻求非标渠道筹措资金。

（四）债券发行规模较低

从地方投融资平台发行的企业债券、公司债券及银行间市场金融融资工具的发行规模来看，2020年度广西债券发行只数由2019年度的151只增长到237只，发行规模较也从1,076.30亿元增长到了1,660.87亿元。但整体排名仍处于全国中下游水平，与其他省份仍存在一定的差距。长远看来，广西地方政府投融资平台仍需继续推进转型发展，以获得较高的市场认可度筹措资金。

（五）部分投融资平台受限资产较大，变现能力差

广西壮族自治区部分投融资平台企业受限资产的规模较大，主要集中在柳州和钦州两市，以广西柳州市东城投资开发集团有限公司、柳州市投资控股有限公司、钦州市开发投资集团有限公司和广西中马钦州产业园投资控股集团有限公司为例，这四家公司2020年末受限资产分别为249.69亿元、215.35亿元、95.33亿元和31.02亿元，分别占到同期净资产的58.33%、35.53%、52.69%和62.33%，受限资产规模较大，变现能力较差，整体的抗风险能力较弱。

第二部分 广西壮族自治区地方政府投融资平台排名情况

该部分内容通过构建政府投融资平台转型发展评价指标体系[1]，根据地方政府投融资平台数据库（2021），计算整理广西壮族自治区省、地级市、区县三级地方政府投融资平台转型发展评价排名[2]。通过对54家样本企业排名结果归纳分析，省、地级市、区县三级排名榜第一名分别为广西交通投资集团有限公司、南宁绿港建设投资集团有限公司、桂林新城投资开发集团有限公司。

[1] 指标体系的构建在此不再累述，参考《产业投资与资本运营视角下的城投转型—中国地方政府投融资平台转型发展研究（2021）》

[2] 省、地级市、区县三级行政级别的划分依据是根据平台实际控制人的级别来分类。对于实际控制人为国家级开发区管理主体，则归属于地市级平台，对于实际控制人为省级开发区管理主体，则归属为区县级平台。

一、广西壮族自治区省级政府投融资平台排名情况

广西省级政府投融资平台排名情况见上表，共10家企业。从公司主体评级来看，AAA级有4家，占比40%，占比较高；AA+级和AA级各3家，各占比30%。

二、广西壮族自治区地市级政府投融资平台排名情况

广西壮族自治区地市级政府投融资平台排名情况见上表，共39家企业。从主体评级来看，AA+级有12家，AA级有27家。AA+级占比30.77%，占比较低。

三、广西壮族自治区区县级政府投融资平台排名情况

广西壮族自治区区县级政府投融资平台排名情况见上表，共有4家企业。整体实力较强的为桂林新城投资开发集团有限公司。桂林新城是隶属于临桂新区管委会的国有独资有限公司。目前，受临桂新区管委会的授权，承担着临桂新区内土地开发整理和基础设施建设任务，包括拆迁、规划设计、基础设施、公共配套设施等。公司在临桂新区内具有明显的领先优势，区域范围内没有同类型企业，市场相对稳定，需求刚性大，持续盈利能力较强，公司在临桂新区的土地开发整理及基础设施建设方面具有垄断地位。2021年前三季度，公司实现主营业务收入6.71亿元，实现净利润1.03亿元；截至2021年9月30日，公司总资产262.40亿元，总负债145.48亿元，资产负债率为55.44%。

第三部分 广西壮族自治区地方政府投融资平台转型建议

一、广西壮族自治区地方政府投融资平台转型面临的政策形势

2008年以来，为应对金融危机，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策，启动了4万亿元的投资计划，为解决中央项目的地方配套资金缺口等问题，各级地方政府纷纷建立融资平台，通过这些融资平台从银行获得大量贷款用于基础设施建设，这为拉动地方经济回升、加快城市化建设进程发挥了重要作用。但也使得地方债务急剧膨胀，不仅加大了地方政府的偿债负担，也对我国整个金融体系的稳定性形成了潜在的压力。

广西地方政府的发债规模在全国31个省、直辖市中排在中下游，其中，从2005年到2020年期间，共发行城投债5,951.35亿元，发债主体有65个，共发行763只债券，包括企业债、公司债、银行间市场金融工具及ABS等债券品种。广西地方政府融资平台的存在，在一定程度上推动了自治区的城市化进程，完善了基础设施建设，促进了公共事业的发展，尤其在经济危机时期，刺激我国经济的发展，减少危机对我国经济造成的影响，起到了积极的作用，但是这些融资平台的出现也存在诸多的问题，面临较多的风险，如融资平台不规范、过度依赖土地财政收入等问题。

2020年广西地方政府债务余额为7,615.12亿元，整体债务率为83.52%，位居全国第21位。目前，地方政府融资进入全新时期，由于新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于实行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》(财预[2014]351号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，地方政府融资面临全面清理、整顿、规范的局面，广西壮族自治区地方政府融资平台亟需转型。

广西作为中国西南中南地区开放发展的新战略支点，广西积极建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道。为应对转型，广西着力规范自治区地方政府融资平台融资行为。除了国务院、银监会、财政部等多部门相继出台重要文件，以规范地方政府投融资平台的运作管理，逐渐剥离地方政府投融资平台的政府融资职能外，为贯彻落实国家对地方政府融资平台的规范要求，2015年3月广西壮族自治区人民政府出台《关于进一步深化投融资体制改革的指导意见》[70号文]，指出要建立政府举债融资考核问责机制和地方政府债务信用评级制度，建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。2016年10月，广西壮族自治区人民政府办公厅发布了《关于推进城市基础设施建设投融资体制改革的实施意见》[126号文]，指出要创新管理，注重服务，进一步增强投融资管理的综合服务能力。2018年1月，广西壮族自治区人民政府印发了《关于进一步加强政府性债务管理防范化解政府性债务风险的意见》[6号文]，明确要求强化防范和化解地方政府性债务风险责任，厘清政府与企业的关系，加快融资平台公司从单纯的融资工具向市场经营主体的转型。

综上，地方政府融资平台公司的转型发展成为政策趋势，各项政策规定也为平台公司的转型、正确处理与市场的关系奠定了制度基础。

二、广西壮族自治区地方政府投融资平台转型发展思路

经济新常态的发展背景下，广西地方投融资平台的转型发展对广西经济发展具有积极的促进作用，但整体转型不理想，大多数处在转型发展初期，在适应市场发展并转型的过程中，仍存在转型方向不明确、整合不到位、融资能力较差等问题。

针对广西地方投融资平台类企业转型发展过程中遇到的问题，借鉴转型发展情况较好地区城投企业的成功经验，广西地方投融资平台类企业转型发展应坚持市场化、科学化、运营化等发展理念，对城投平台分类分层推进转型发展，达到投融资平台加快市场化转型、增强债务风险控制效果的目的。

三、广西壮族自治区地方政府投融资平台转型发展建议

2014年以来，随着国发43号文、财政部50号文等政策文件的落实，城投监管政策趋于严格和完善，相关政策文件要求地方政府划清政府与企业的边界，推动平台公司市场化转型发展。当前政策和市场环境下，城投平台转型重要性凸显。转型是当前市场环境下城投平台自身的迫切需求，城投转型的核心是增加市场化经营和自身造血能力，增加企业竞争力和融资能力，减少对地方政府支持的直接依赖。

（一）强调市场竞争力和政府支持意愿的平衡

区域经济财政实力、资源禀赋对区域城投转型方向提出了较高的要求，部分禀赋较弱的区域，城投转型的难度较大，城投平台仍难解除对地方政府的依赖。城投转型需要增加自身的造血能力，市场化业务风险复杂、竞争压力大，在进行市场化的过程中对城投原有机制提出挑战，有可能导致地方政府支持力度削弱的同时城投平台本身融资能力下降。

从我国各区域城投转型发展的结果来看，东部沿海发达地区部分城投已经完成转型，市场竞争力较强，信用资质较好，得到资本市场的认可。但我国欠发达地区中，多数城投正处于转型过程中，尚未形成市场竞争力，需要特别关注在转型过程中政府支持意愿的削弱对城投运营能力、融资能力的影响。

广西各地级市区域经济财政实力分化较为明显，北部湾经济区实力相对较强。综合来看，南宁市、柳州市、玉林市、桂林市和北海市资质相对较好，梧州市、百色市、贵港市和钦州市处于中游水平，防城港市、贺州市、崇左市、河池市和来宾市资质相对较弱。从广西整体来看，绝大多数城投都还处在转型发展的初期，各地区的城投实际对政府的依赖程度很高，城投在转型的过程中需要把握市场竞争力和政府支持意愿的平衡。

（二）明晰自身定位，加强市场化转型

广西平台企业数量众多，其整体实力、发展水平、市场化转型进程都各不相同，因此转型方向不能一概而论。省属平台应积极利用好相应政策承担跨区域性工程建设，充分利用国家给予西部地区的利好政策，通过产业嫁接，实行市场化改革后以社会资本的形式参与到PPP项目建设中，借助规范的PPP模式实现由“行政化”企业到“市场化”企业的转变。市属、区属平台可积极参与地方政府预算内市政建设项目，如利用政府授予的特许经营权（比如停车场、城市路灯、供暖、供水、供气等）开展实业经营，加强自身造血能力。比如2019年末，市级平台桂林市交通投资控股集团有限公司成功中标桂林市电动汽车充电基础设施建设运营特许经营项目，覆盖公共交通、市政专用、物流等多个领域，共有充电终端4417个，特许经营期达30年。此后，桂林交投集团也将负责全市充电桩及其配套设施的规划、投资、建设及运营，为集团自身带来稳定收益的同时也为当地节能减排、绿色发展作出了重要贡献。除此之外，城建管廊业务对城市市政道路地下空间实现集约化利用和可持续发展担负着极为重要的历史角色，是南宁市政府极为重视的城市基础设施建设板块。南宁城市建设投资集团有限责任公司下属的南宁城建管廊建设投资有限公司是南宁市唯一一家拥有由市人民政府授予的市政管廊建设项目特许经营权的城建国有企业。城建管廊公司将充分发挥市政管廊建设项目特许经营权作用，代表政府行使南宁市城市规划区内市政管廊的投资、建设、经营和管理权限，以市场化运作方式，科学规范市政管廊项目的建设管理，努力把公司打造成集市政管廊投资、建设、经营、管理、收费于一体的专业市政管廊公司，迅速实现做大做强城建管廊公司的目标。

（三）打通债权融资渠道，活用新型债券品种

债权融资具有融资成本低、融资速度较快、不易造成国有资本流失等优点，是多数城投平台的选择。比如桂林新城投资开发集团有限公司虽然是区县级平台，但其具有较强的融资能力，目前存续期债券54.7亿元，其债券产品包括企业债、私募公司债、中票、PNN等，具有较强的债务融资能力。

南宁市、柳州市、桂林市有部分城投的评级为AA+级及以上，这些公司尤其是近几年有债券集中兑付压力的公司，可以考虑发行可续期公司债。此类债券通过合同条款的设计，如续期选择权、利息递延、可赎回权等，降低了企业短期内的偿付压力，有利于帮助企业优化自身债务期限结构。例如市级平台南宁轨道交通集团有限责任公司于2018年5月成功发行了2018年第一期可续期公司债券“18南宁轨交可续期债”，是广西第一支发行的可续期公司债券，本期债券的成功发行不但填补了自治区无可续期公司债券品种的空白，同时标志着南宁轨道集团直接走向资本市场融资的大门正式开启。省级平台广西铁路投资集团有限公司于2019年12月公开发行了“2019年第一期广西铁路投资集团有限公司可续期公司债券”，基础发行额为10亿元，附有弹性配售选择权、发行人续期选择权等条款，资金主要用于补充营运资金与南宁至崇左铁路项目的建设，保障生产建设的同时增强了公司的财务灵活性。

此外，此次新冠疫情为各企业在突发事件发生的背景下提供了新的融资策略，部分融资平台借此机会发行了疫情防控专项债融资。例如广西建工集团有限责任公司于2020年2月7号发行了“广西建工集团有限责任公司2020年非公开发行战疫专项公司债券”，发行规模5亿元，期限3年，票面利率4.4%；2020年12月25日，东城集团成功簿记发行“2020年广西柳州市东城投资开发集团有限公司公司债券（第一期）”。债券发行金额6亿元，期限3+2年，票面利率7.20%，系广西壮族自治区首支成功发行的疫情防控企业债，为广西疫情防控提供了有力支持。最后，战略性新兴产业专项债券、乡村振兴债、绿色债券、“一带一路”专项债券等新型债券品种都能很好地匹配广西当地一些平台公司的业务，应当予以灵活运用，为企业补充资金的同时助力自治区经济建设。2021年4月22日，广西交投成功发行“广西交通投资集团有限公司发行2021年度第四期超短期融资券(乡村振兴)”。该只债券为广西首单乡村振兴债券，发行规模10亿元，期限180天，票面利率3.10%。

（四）结合城投优势，依托区域资源

城投转型可以凭借长期业务积累的优势，结合区域资源禀赋进行。城投公司转型可供依托的优势可以分为两个方面，首先城投公司长期以来在基建、土地整理、公用事业等相关业务领域中积累了人才、管理、技术、资金、信用等优势，且在区域内与地方政府关系密切，在政府的大力支持下相关业务具有一定区域垄断性。此外，区域资源禀赋方面，城投平台往往掌握着当地稀缺的土地资源、商业地产、污水处理厂、管网等，这些资产获得的收益较为可观。结合城投公司在政策和资源这两方面的优势，以及城投转型中的实际案例，我们认为城投转型可以分成以下几个方向：向建筑工程企业转型、向公用事业类企业转型、向商业和产业类转型、向投资类企业转型等，例如部分城投直接、间接控股上市公司，城投平台与上市公司形成优势互补。

广西各地市在长期的发展过程中也形成了一定的产业优势，如南宁是环北部湾沿岸重要的经济中心，在人才、资源、政策方面具有非常多的优势；桂林市是我国著名的国际旅游基地，还是我国重要的中药基地；柳州是我国重要的重工业基地、汽车生产基地等等，这些都为区域内城投公司转型发展提供了非常好的条件。

（五）以优势产业为核心，积极布局新兴产业

一方面，城市建设依旧是基建类城投平台的工作重心，要把握新时代城市基础设施升级与服务功能升级等城镇化建设带来的新机遇，发挥自身业务领域优势的同时积极布局基础设施建设周边相关的业务，增强自身盈利性。广西交通投资集团有限公司是广西重要的投融资主体和国有资产经营实体，成立以来为当地铁路、公路等基础设施建设作出了重要贡献。2020年底，广交投已完成由以高速公路为核心的“单核驱动”向高速公路业务和非高速公路业务“并驾齐驱”转变，由“平台型企业”向“市场化主体”转变，由“业务管控”向“战略管控”转变的“三大转变”，形成以高速公路及附属业务为核心，商贸物流、金融、土地开发、国际业务与信息化与互联网+业务全面发展的新格局。而对于市级平台来说，在整体城市化进程中应当把握城市建设这一主要业务主题，发挥市级平台直接参与城市建设业务的优势促进公司发展。以防城港市的市级投融资平台为例，防城港市城市建设投资有限责任公司近年来依托自身业务优势，积极将业务扩张至城市智慧公交运营与服务、生态与立体停车场等基建周边项目的投资与运营，形成了良好的业务生态系统。

另一方面，开拓新兴产业是许多非基建类平台类企业的未来趋势。要依托城投平台项目资源获取优势，积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业，逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。市级平台公司广西正润发展集团有限公司是广西投资集团有限公司在贺州市主要的投融资主体和国有资产经营实体，正积极推进广西铝产业“二次创业”，打造高附加值的电-铝增值产业集群并积极拓展业务领域，引领高新技术产业集群式发展。企业为实现多元化发展制定了“产融结合增长”等一系列发展战略，顺应市场形势形成了领先的产业发展理念，为同类型企业提供了良好借鉴。