交通运输部

关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见

交财审发〔2015〕67号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及计划单列市交通运输厅（局、委）：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，建立支持交通运输基础设施建管养运的投融资政策机制，促进交通运输行业可持续发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）和《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国办发〔2011〕22 号）的有关要求，现就深化交通基础设施投融资改革提出以下意见：

一、 充分认识深化交通运输基础设施投融资改革的重要意义

改革开放以来，在党中央、国务院的正确领导下，各级政府和交通运输部门积极创新、锐意进取，以交通专项税费和“贷款修路、收费还贷”、“航电结合、以电促航、滚动发展”等政策为基础，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的交通运输基础设施投融资模式，支撑了公路、水路交通运输基础设施建设的跨越式发展，改变了交通运输对国民经济的瓶颈制约，对我国经济社会健康稳定发展做出了重要贡献。

当前，随着国家各项改革的深入推进和交通运输的转型发展，交通运输发展面临的投融资环境发生了较大的变化，现行的投融资模式难以满足交通运输发展的需要，特别是不能适应国家深化财税体制改革的要求，主要表现在：政府投资主体作用不强、公共财政投入不足，各级政府交通事权不清晰、支出责任不明确，融资政策不完善、社会资本投入动力不足，政府举债不规范、债务负担较重等，因此，迫切需要通过深化改革，建立新的交通运输基础设施投融资模式。

根据中央经济工作会议的部署，交通运输基础设施建设依然是稳增长、惠民生的重要领域之一。为更好地发挥政府投资的引导作用，充分利用社会资本特别是民间资本参与交通基础设施建设，深化交通运输基础设施投融资改革，创新投融资模式，对促进交通运输业健康发展具有重要意义。

二、 总体要求

（一）指导思想。以科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，主动适应经济发展新常态，按照国家深化财税体制改革的总体要求，建立和完善交通运输发展“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资管理体制，促进交通运输健康可持续发展。

（二）基本原则。坚持政府主导，充分利用社会资本筹措交通发展资金；坚持权责一致，合理划分事权和支出责任，按事权筹集资金、履行支出责任；坚持分类实施，根据项目的收益情况，采取相应的投融资方式；坚持绩效导向，降低投融资成本，控制债务风险，提升资金使用效益。

三、 完善政府主导的交通运输基础设施公共财政保障制度

各地交通运输部门要按照建立事权与支出责任相适应的制度改革要求，进一步完善“政府主导、分级负责”的投融资管理体制。按照预算制度改革的要求，建立和完善部门综合预算管理制度，统筹利用好各种财力资源，科学安排建设、管理、养护、运营和债务偿还等，提高资金集约利用效率。

（一）强化交通运输基础设施支出的财政保障。各地交通运输部门要将没有收益的公路、水路交通基础设施，其建管养运、安全应急、服务等所需资金纳入年度财政预算予以保障。对没有收益的普通公路、内河航道等建设养护资金需求，可纳入地方政府一般债券的融资渠道；对有一定收益的收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础建设运营资金需求，可纳入地方政府专项债券的融资渠道。交通基础设施的建设、管理、养护和运营中适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，可通过政府向社会专业机构购买服务等方式实现，以提高财政资金使用效率。

1. 拓展各级财政资金保障能力。各地交通运输部门要积极争取政府财政资金加大对普通公路、内河航道等交通基础设施建设、管理、养护的投入。建立以公共财政为基础、各级政府责任明晰、事权和支出责任相适应的普通公路、航道投融资长效机制，建设运营公路、水路交通运输基础设施。在坚持政府主导的基础上，通过沿线土地开发收益、配套设施经营等方式，多渠道筹集资金，增强公共财政保障能力。

2. 积极争取债券资金投入。交通运输基础设施建设仍将是政府投资的重要领域，各地交通运输部门要研究编制好发展规划，强化项目前期工作，搞好项目储备，为积极利用地方政府一般债券和专项债券，加大对交通运输基础设施建设的支持创造条件。

3. 实施全口径预算管理。各地交通运输部门应将各类用于交通运输发展的财政性资金、政府性债务资金分门别类纳入预算管理。积极推行部门综合预算管理模式，逐步实现年度预算编制涵盖建设、管理、养护、运营、偿债和运输服务等交通运输发展各个方面的资金需求安排，以全面反映交通运输部门经济管理活动，提高资金集约利用效率。

4. 推行中期财政规划管理。各级交通运输部门对未来 3 年重大财政收支及政策目标进行分析预测，结合交通运输发展规划，研究编制公路、水路等交通基础设施建设和养护的 3 年滚动预算，并建立与 3 年滚动预算相适应的项目库管理制度。优化预算资金支出结构，年度综合预算和 3 年滚动预算编制，要优先保障重点区域、重点项目的建设和养护等资金需求。

（二）用好中央交通专项资金投融资政策。按照优化转移支付结构，规范专项转移支付的要求，部将研究进一步调整完善车辆购置税和港口建设费等中央交通专项资金政策。车辆购置税资金将继续专项用于纳入交通运输行业规划范围的公路（含桥梁、隧道）、公路客货运枢纽（含物流园区）和内河水运建设等重点项目支出，并优先保障符合国家战略的重点项目建设；继续专项用于农村公路（含桥梁）、农村公路渡口改造、农村客运站建设和普通公路危桥改造、安保工程、灾害防治工程等一般项目支出，并坚持向中西部、老少边穷、集中连片特困地区以及农村公路通畅工程倾斜；继续用于交通科研、信息化等支出。港口建设费主要用于港口公共基础设施、内河水运及支持保障系统建设支出。

1. 保障重点项目支出需求。各地交通运输部门安排的年度交通运输重点项目，拟申请中央交通专项资金投资补助的，省级交通运输部门在与同级财政部门协商同意后，将符合条件并履行完基本建设审批程序的项目报部，并附同级财政部门意见。经部批准后，各省级交通运输部门要将中央交通专项资金投资补助与本级财政安排的其他资金一并纳入预算管理。

2. 用好一般项目补助资金。各省级交通运输部门安排的交通运输一般项目，需申请中央交通专项资金投资补助的，向部提出资金申请。部将根据规划建设目标、任务量和补助标准等因素确定资金安排规模和下达方式。

3. 坚持公路、航道养护资金的专款专用。各地交通运输部门应将成品油税费改革新增收入转移支付资金中专项用于公路、航道养护的部分，全额用于普通公路（含改建）、航道养护管理，不得挤占挪用。返还的燃油税确保用于普通公路养护（不含改建）的资金比例不低于 80%。

4. 强化专项资金使用监管。为切实提高资金使用效益，部将进一步加强中央交通专项资金使用的监督管理，对违规挤占、挪用资金的，将采取必要措施，相应核减年度投资补助规模。

（三）妥善处理存量债务和在建项目后续融资。各地交通运输部门要按照积极推进、谨慎稳健的原则，加强交通运输基础设施政府性债务管理，优化债务结构，统筹各种资源，确保在建项目有序推进。

1. 将政府存量债务纳入预算管理。各地交通运输部门要加强与地方财政部门的沟通协调，将清理甄别后属于政府应当偿还的存量债务，相应纳入一般债务和专项债务，分类进行预算管理。加强与财政部门和金融机构的沟通协调，妥善处理好其他或有债务，切实防范交通运输债务风险，确保交通运输行业不发生区域性、系统性债务风险。

2. 积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的交通运输存量债务，各地交通运输部门要加强与财政部门的沟通，积极争取将高利短贷的债务纳入债券置换范围，降低利息负担，优化债务期限结构。

3. 确保在建项目后续融资。各地交通运输部门要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金且符合国家有关规定的在建项目，要积极商相关金融机构，继续按协议予以贷款，推进项目建设；对在建项目确实难以按现有渠道筹措资金的，应及时商相关部门通过政府和社会资本合作模式或地方政府债券解决。

四、 积极利用社会资本参与交通运输基础设施建设、管理和运营

各地交通运输部门要打破各类行业垄断和市场壁垒，建立公平、公开透明的市场规则，创新投资运营机制，改进政府投资安排方式，进一步完善“多元筹资、规范高效”的投融资体制，结合自身行业特点，积极推广政府和社会资本合作模式（PPP），最大限度的鼓励和吸引社会资本投入，充分激发社会资本投资活力。

（一）积极推广政府和社会资本合作模式。各地交通运输部门要通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，积极引导社会资本参与收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础设施投资和运营。按法律规定和合同约定，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

1. 对于特许经营收入能够覆盖投资运营成本的项目，可采取建设-运营-移交（BOT）的方式或者由政府授权相应的机构代行出资人职责与社会投资者共同组成特别目的公司的方式，负责项目设计、融资、建设、运营等活动，待特许经营期满后，将项目移交给政府。

2. 对于特许经营收入不能完全覆盖投资运营成本的项目，可采取政府对 BOT 项目在建设期（或运营期）给予适当政府投入的方式。也可以采取政府与社会投资者共同成立特别目的公司的方式，政府投入作为特殊股份，参与重大决策，不参与日常的管理。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

3. 综合利用好政府资源。各地交通运输部门要积极协调当地人民政府优先考虑将项目沿线一定范围内的土地等可开发经营的资源作为政府投入。政府资源投入后，收入仍不能完全覆盖投资运营成本的，应通过申请财政补贴予以补偿。对符合中央交通专项资金投资补助范围的项目，中央予以支持。

（二）加强政府和社会资本合作制度建设。为指导各地交通运输部门、企业更好地推广 PPP 模式，部将在 PPP 统一政策框架下，结合行业自身特点，制定交通运输领域 PPP 项目具体实施指引、合作合同范本或管理办法。同时，各地交通运输部门要建立健全公平、公开、透明的市场规则，加强交通运输基础设施和服务的价格与质量监管，着力提升服务的质量和效率，保证公共利益最大化。

（三）探索设立交通产业投资基金。各地交通运输部门要会同同级财政部门，积极研究探索设立公路、水路交通产业投资基金，以财政性资金为引导，吸引社会法人投入，建立稳定的公路、水路交通发展的资金渠道。同时，鼓励民间资本发起设立用于公路、水路交通基础设施建设的产业投资基金，研究探索运用财政性资金通过认购基金份额等方式支持产业基金发展。

五、 科学规范资金管理，提高资金使用效率

树立节约就是筹资的理念，积极完善预算绩效管理体系，加强内部控制，强化项目管理和成本控制，不断提高资金使用效率，防控地方政府交通债务风险，推进信息公开。

（一）强化预算绩效管理。各级交通运输部门要进一步完善预算绩效管理制度，逐步建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全过程绩效管理机制，将绩效评价结果作为编制 3 年滚动预算、调整资金支出结构、完善资金政策的主要依据。研究具有行业特色的预算绩效评价指标体系，逐步扩大绩效评价的范围与规模，积极开展本单位整体支出、项目支出或交通专项转移支付资金绩效目标编报试点。

（二）完善内部控制。各级交通运输部门要进一步完善制度设计，夯实制度基础，结合内部业务管理流程，加快构建覆盖资金筹集、预算编制、预算执行、资产管理、审计监督等各环节的内部控制制度体系。推行重点建设项目跟踪审计，重点加强对征地拆迁、工程招投标、设计变更、计量支付、竣工决算等关键环节的审计，防范管理漏洞，纠正建设浪费，促进资金安全和高效使用。

（三）加强项目成本控制。各地交通运输部门要在确保安全与质量的前提下，开源节流，加强设计、施工、养护等各阶段环节管理，建立项目全过程成本控制制度。合理选择技术标准，优化设计方案，加强物料、设备采购管理，加强概算审查和工程造价管理，有效控制工程造价。科学合理调度资金，提高资金利用效率，减少债务利息支出。

（四）控制和化解政府性债务风险。各地交通运输部门要积极配合同级财政部门，建立健全债务风险预警及应急处置机制，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、处置存量资产、争取财政支持等方式，多渠道筹集资金偿还债务。推动地方政府建立交通项目偿债保障机制，统筹安排各项财政资金，加快存量债务偿还，维护政府信誉。

（五）推进信息公开。除涉密信息外，适时向社会公开交通基础设施建设项目和投融资政策信息，特别是推行政府和社会资本合作模式项目的工作流程、评审标准、实施情况等相关信息。引导各级交通运输部门扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，自觉接受社会监督。