一、起草背景

2020年，江西省促进开发区改革和创新发展领导小组印发关于《江西省促进开发区创新发展三年倍增行动计划(2020—2022)年》的通知(以下简称“三年倍增计划”)，要求通过三年努力，促进全省开发区在产业集群上再壮大、在改革开放上再深化、在营商环境上再提升、在责任落实上再发力，努力实现总量跨越，效益倍增。同时选取包括东乡经开区在内的一批开发区作为体制机制改革创新试点单位，通过深化管理体制、运营机制、人事和薪酬制度等方面改革，用3年左右时间，打造深化开发区体制机制改革的示范点，形成可复制、可推广的改革创新经验，为实现全省开发区改革和创新三年倍增行动目标提供坚强保障。

江西东乡经济开发区由大富工业园区与红星经济开发区合并组建成立，2015年升格为副处级单位。目前，经开区主导产业为新材料新能源、电子信息、生物医药，其中新材料为首位产业，园区内企业330余家，投产企业约230家，规上企业120家，2019年经开区总用工17200人。开发区管委会作为区政府派出机构，代表区政府行使辖区内一级政府经济管理权限，开发区内设四局一室：办公室、发展和改革局、住房和建设局、国土和环保局、社会事务局。在编40人。数年来，东乡经开区聚焦改革创新、招大引强、产业发展、项目建设等工作，为抚州市、东乡区经济发展做出重要贡献。但是，随着经开区产业经济发展和规模不断扩大，现行管理体制愈发不适应经开区现阶段及未来发展的需要，如内外事权界线不清晰、内部运转机制不灵活、人员职能岗位不匹配等问题日益突出，严重影响经开区高质高效发展。

为切实解决体制机制束缚，东乡经开区以体制机制改革创新试点示范工作为契机，按照《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》(赣发〔2017〕30号)、《江西省开发区条例》、“三年倍增计划”等政策文件要求，拟定《东乡经济开发区体制机制改革总体方案》。作为推进体制机制改革的纲领性文件，通过深化管理体制、运营机制、人事和薪酬制度，充分调动广大干部职工工作积极性、创造性，充分发挥经开区功能优势和开放引领作用，全力打造全市核心增长极，建设“品质大东乡”。

二、起草过程

根据“三年倍增计划”改革创新试点示范工作要求，东乡经开区结合自身实际，制定了《东乡经济开发区体制机制改革总体方案》。《总体方案》围绕深化管理体制改革、运营机制改革、人事和薪酬制度改革，就管理服务体系、干部管理方式、干部考评体系、分配激励机制、园区运营模式等方面工作提出了改革系统性思路和具体目标。《总体方案》起草过程中，广泛征求和充分吸纳了省、市发改委，区委、区政府主要领导，以及经开区全体干部职工、园区内企业的意见和建议，经过反复修改完善后，最终形成了《东乡经济开发区体制机制改革总体方案》。

三、主要内容

《总体方案》分为指导思想、总体思路和目标、改革范围、改革主要内容和举措、组织领导方式五个方面。重点在总体思路和目标、改革主要内容和举措方面，分别按照内设机构大部门制改革试点示范、开发区社会管理职能试点示范、“一支队伍管执法”试点示范、“管委会+平台公司”运行模式试点示范、全员聘任制和岗位绩效工资制试点示范、“开发区+主题产业园”建设模式试点示范等要求，列出改革目标和具体措施。

(一)关于总体思路和目标

本次东乡经开区体制机制改革的总体思路，紧紧围绕“三年倍增计划”改革创新试点示范对于管理体制、运营机制、人事和薪酬制度三个改革层面的要求，结合东乡经开区发展中遇到的实际问题，以改革管理服务体系、干部管理方式、干部考评体系、分配激励机制、园区运营模式，五个改革目标体现。改革的具体措施是以历年省、市发布的开发区改革和创新的相关政策为指导，同时参考国内先进开发区改革创新的做法，紧跟全国开发区改革趋势，同时在改革实践中进行一定创新，能够为全省开发区改革起到表率作用。

(二)关于优化行政管理体系

优化行政管理体系主要包括机构整合、权限理清、建立执法队伍等内容。根据《江西省开发区条例》第二十九条，开发区管理机构应当按照精简高效的原则，科学合理设置职能机构。“三年倍增行动”体制机制改革创新试点示范工作要求，按照精简高效的原则和“大部门、宽职能、综合性”的思路，聚焦开发区主攻方向和功能定位设置，进一步整合归并开发区内设机构，完善机构职能设置，实行扁平化管理。目前，东乡经济开发区内设四局一室，机构运行中存在部分职责界定不清、服务企业、招商引资等职能缺失问题，通过对比省内外具有代表性的省级开发区，将机构整合为党政办公室(加挂党群工作部牌子)、经济发展局、规划建设局、招商局、企业服务局、社会事务局、纪工委(监察室)五局一室一委，更加适应经开区未来发展需要。

目前全国各地方为了加强开发区经济管理职能，因地制宜精简或剥离开发区行政和社会管理职能，交由开发区所在地市、县(市、区)政府负责。东乡经开区存在大量繁杂的社会事务，需要精简与剥离，同时进一步明确经开区内外事权界线。改革后，剥离武装职能，同时税务、环保、市监、供水、供电等在经开区设派驻机构。制定社会治理责任清单，做到清单之外无社会管理事务，确保经开区集中精力抓好经济建设。

“三年倍增行动”改革创新试点示范工作要求，开发区所在地县级以上人民政府有关行政执法部门，根据开发区的实际需要和承担能力，依法委托开发区管理机构行使相应的行政执法权。一直以来，东乡经开区缺乏应有的执法权，如企业征收、市政建设、重点工程建设、工业项目建设的监管、园区秩序的管理维护等，没有综合执法抓手，无法维护园区正常生产生活秩序。改革后，经开区成立综合执法大队，依法解决经开区执法主体资格和行政执法权长期缺失问题，梳理经开区所需行政执法权力清单，通过依法授权形式，对园区内临建、违建，市容、环境卫生，安全生产，建筑、工业垃圾，绿化管理等开展行政执法，实现经开区管辖区域集中执法、综合执法。

(三)关于改革干部管理方式

根据《江西省开发区条例》、“三年倍增行动”体制机制改革创新试点示范工作要求，创新开发区人事管理方式，在开发区全面实行档案封存、员额总控、全员聘任、以岗定薪、绩效考核的管理模式。东乡经开区根据发展需要及工作实际，自主核定员额数量，设置岗位，实行全员聘任。同时按照“双轨运行”机制，即在编在岗人员按照“三分离”方式参与改革，并明确干部交流机制。

1.员额测算与岗位设置。参照天津滨海新区、湖南湘江新区、郑州高新区等的做法，利用用工总量分位值模型法测算东乡经开区员额总数。分别选取省内外多个与东乡经开区体量规模、管理体制相近的省级开发区，如江西贵溪经济开发区、江西瑞昌经济开发区、河北沧州经济开发区、河北丰润经济开发区、南京六合经济开发区、江苏溧水经济开发区、安徽萧县经济开发区等，通过生产总值(主营业务收入)、规模以上工业总产值、财政收入、一般公共预算收入等指标建立用工总量分位值模型，计算东乡经开区用工总量总得分。通过计算，东乡经开区用工总量分位值为53分，对应用工总量为60人。

改革后，东乡开区设党工委、管委会领导班子正、副职岗位，部门正职岗位和一级、二级、三级主管岗位。

2.“双轨运行”制。目前“双轨运行”是全国开发区人事体制机制改革，解决在编人员身份管理的重要方式，也是实现“打破身份、档案封存”的重要举措。“双轨运行”遵循“三分离”原则，即干部管理体制内任职与聘任管理体制内聘职相分离、档案工资与绩效薪酬相分离、干部人事档案与聘用合同管理相分离。晋升方面，保留编制内身份的人员由区委组织部或人社局按干部管理相关规定晋升职务职级或专业技术等级。晋升后的职务职级或专业技术等级存入档案，作为编制内晋升、交流、调整档案工资和办理退休的依据。交流方面，从东乡区内机关事业单位招聘的人员，签订聘用合同，保留身份和职级，其身份和职级封存入档，纳入“编制池”管理。“编制池”是参照合肥高新区改革方式，组织部门建立编制池，“在不改变各单位编制‘所有权’前提下，将编制‘所有权’与‘使用权’分离，将长期闲置的空编统筹起来，建立周转池，用于保障参与东乡改革在编人员编制问题。由经开区落实专人负责保留编制内身份人员年度考核、工资变动、奖惩情况等干部人事档案材料归档等工作。从东乡区外机关事业单位招聘的人员，采取市场化招聘方式，签订聘用合同，其原有身份和职级不再保留，不纳入编制管理。改革后聘用的编制外人员，面向社会公开招聘，签订聘用合同，聘期三年，期满重新竞聘，不纳入编制管理。

3.全员聘任制。本次全员聘任的范围为东乡经开区党工委、管委会内设机构工作人员。党工委、管委会领导班子、部门正职岗位原则上由区委直接任命。一级、二级、三级主管岗位可面向区直部门单位、经开区内部进行岗位竞聘，同时可面向社会进行公开招聘。此外，根据江西《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》(赣发〔2017〕30号)，地方和部门负责同志与管委会内设机构负责同志交叉任职、兼职等方式，充分依托所在地政府开展社会管理、公共服务和市场监管。东乡区根据经开区发展建设需要，部分区直部门负责同志兼任党工委委员，如工信局、商务局、科技局、统计局主要领导兼任党工委委员。

(四)关于改革干部考评体系

经开区考核体系的构建是在充分借鉴国内先进开发区的考核模式的基础上，搭建 “管委会—局办—个人”三级关键业绩为主的绩效指标体系。根据“三年倍增行动计划”整体要求，以《江西省开发区争先创优综合考核评价办法》中的考核指标体系为基础，结合经开区经济发展目标、年度工作计划任务，确定东乡经开区管委会KPI指标。部门与个人KIP考核制定，是以管委会考核指标为基础，对管委会KPI指标任务的层层分解。考核结果方面，将“管委会—局办—个人”考核结果相互挂钩，实现组织引导个人，个人促进组织的良性互动。同时，经开区将企业服务满意程度、部门协同程度融入考核内容，实现上评下、外评内、内互评的360度考核模式，加强考核科学性。考核关系方面，设立两层考核主体，即在区委区政府层面设立绩效考核领导小组负责考核经开区班子成员及部门正职，在经开区层面，由经开区班子考核各部门工作人员，使考核评价更具客观、公正。

(五)关于改革分配激励机制

根据江西《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》(赣发〔2017〕30号)，开发区可制定人事和薪酬制度改革方案。改革后，经开区重新建立全员薪酬体系，实行岗位绩效工资制，薪酬结构由固定部分与浮动部分组成。固定部分即岗位工资，根据员工所在岗位确定;浮动部分即绩效奖励，根据管委会、部门及个人绩效考核结果确定。薪酬结构的比例根据岗位级别差异化设计，级别越高，绩效工资占比越大。此外，根据“三年倍增”目标导向，以区划范围内主营业务收入、工业总产值、工业税收、规模以上工业企业数量等经济发展指标为重点，以企业服务质量、效率、满意度等指标为衡量，确定东乡经开区薪酬总额的增长机制，使开发区经济总量增幅与人员薪酬增幅相挂钩。

(六)关于改革园区运营模式

按照“三年倍增行动计划”整体要求，开发区实行管理机构与运营企业分离，将优质资产依法注入平台公司，赋予开发区平台公司更多的开发区建设、管理和运营权限。东乡区政府将依托区工创投公司，对有关区属国有企业和资产进行重组，注入资产，成立抚州市东乡区工业与科技创新投资集团有限公司。公司定位为东乡经开区建设发展投融资服务运营商，主要承担园区范围内基础设施建设、投融资管理、资产资源经营、公用事业投资经营、房地产开发、资本运营和产业经营等职能，充分发挥平台公司在园区建设、投融资、资本运营等方面的主体作用，不断拓宽投融资渠道，提高企业持续经营、融资和偿债能力，充分发挥国有资本的运营效能，更好地服务东乡区经济社会发展。

四、工作建议

《总体方案》经东乡区委、区政府审议通过后，报江西省发改委、抚州市发改委审批，通过后建议经东乡区人民政府批复实施。